Eléments de langage dans le cadre d’entretiens sollicités par les sections départementales du SNITPECT auprès des préfets et chefs de service en juillet 2008. L’objectif de ces entretiens est d’expliquer nos revendications et nos positions sur l’ingénierie de l’Etat et d’interroger nos interlocuteurs sur la place des ingénieurs dans la nouvelle organisation territoriale.
_ L’association avec les représentants du SNIAE et du SNIIM est de nature à renforcer et à démontrer notre intérêt pour ce sujet. Il ne s’agit pas à ce stade de discuter des organigrammes (qui devront par contre être traités de façon détaillée avant et en CTPS) mais de faire passer des messages sur l’importance de conserver une territorialité et une technicité forte des services locaux de l’Etat. Il est important de faire se poser à nos interlocuteurs un certain nombre de questions, même en sachant qu’ils n’auront sans doute pas toutes les réponses à ce stade (et pour cause) ?
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Les questions

– Quelle place au niveau local sera donnée aux missions techniques dans le cadre de la réorganisation ? Quel rôle pour l’ingénierie et quelles modalités pour sa réorientation ? Quelle méthode de réflexion et de concertation sur ce thème ? Quelle place dans ce cadre pour l’encadrement, les organisations syndicales ? Sur quels champs est-il envisagé, dans le contexte local, de réorienter cette ingénierie et à quelle échéance ?

– Mêmes questions, de façon plus large, sur la déclinaison de la stratégie ministérielle du MEEDDAT. Comment seront mises en œuvres et articulées les circulaires du 4 juillet (stratégie du MEEDDAT) et celle du 22 juillet (ingénierie), en particulier en terme de réflexions et concertations ?

– Sur quels champs prévus par ces circulaires (12 champs du développement durable rappelés en annexe de la circulaire du 22 juillet) pourraient prioritairement porter les réorientations (ou réflexions) en fonctions du contexte local ?

– Quelles relations avec les collectivités territoriales en matière d’aménagement et de développement durables des territoires (y compris donc risques, transports, habitat, logement, politique de la ville, urbanisme) ? Quelles modalités de partenariat ? Quelles missions communes ou pour leur compte ? Selon quelles modalités pour pallier la sortie du champ prétendument concurrentiel ? Quelles modalités de concertation avec elles ?

– Des transferts de missions sont-ils envisagés entre les directions et entre directions et préfecture ? Lesquels, dans quel but ou avec quelle justification ? Plus précisément, où seront exercées les missions en matière de risques, gestion de crises, transports, accessibilité, sécurité routière, logement (dans sa composante sociale, pour le reste), habitat, ADS, urbanisme, politique de la ville, SIG, développement économique des territoires, etc.

– Quels liens sont envisagés entre DDT et DREAL ?

– Quelle place, quel rôle pour les ingénieurs dans ce schéma ? Quelle gestion, quelle construction de la compétence, quelle construction de carrière, quel accès aux postes de 2ème et 3ème niveaux ? (NB : les modalités d’accompagnement des réorganisations, sauf incidence particulière pour les ingénieurs, ne devraient pas être abordées dans ces entretiens mais avec des délégations du cartel local)
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Les éléments de langage

– Voir aussi l’article relatif à la synthèse d’avril 2008 sur les positions du SNITPECT en matière d’ingénierie de l’Etat et l’article « le chaos en 10 questions » de la Tribune 1213, ainsi que le Flash n°257 (« Un projet pour le MEEDDAT – une approche de la stratégie ministérielle »).

– Une succession de textes conduit à un bouleversement de notre organisation et de nos missions qui fait suite à d’importantes réorganisations à l’Equipement ces dernières années que ses cadres ont toujours accompagnées avec efficacité.

– Le MEEDDAT a diffusé le 13 juin un projet de stratégie ministérielle présenté comme un document de travail devant servir de base à une réflexion de l’ensemble des services. Sur le fond, nous partageons l’essentiel du document, même si nous pouvons toujours trouver matière à critiques. La circulaire du 4 juillet vise à organiser la réflexion et la concertation sur ce projet. L’objectif affiché, que nous approuvons, est que la stratégie soit amendée et complétée en fonction des réalités du terrain et que tous les agents et les services se l’approprient. Il faut rappeler que notre syndicat a lui-même, avant même la parution du document ministériel, apporté ses éléments d’analyse sur la stratégie du MEEDDAT. Une réunion de l’encadrement est programmée à la fin d’année 2008 pour parachever la stratégie. Nous revendiquons que les cadres et les organisations syndicales soient associés à toutes les démarches locales dans un cadre clairement défini et transparent.

– Nous réclamons que l’ensemble des champs d’intervention du MEEDDAT fasse l’objet d’un examen précis des missions et des actions nécessaires à la mise en oeuvre des politiques publiques d’aménagement et de développement durables pour qu’il soit ensuite défini les outils que cela suppose d’utiliser, l’ingénierie étant l’un d’entre eux et non des moindre. Y compris quand il s’agit de le mettre en œuvre pour le compte de, ou conjointement avec des collectivités territoriales dans le cadre d’une ingénierie partagée.

– Il convient d’insister sur le rapport de la mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée Nationale qui confirme la pertinence de notre approche de l’ingénierie de l’Etat et des relations afférentes avec les collectivités.

– A la lecture du document de stratégie ministérielle, il est clair que l’Etat a encore besoin d’ingénierie dans l’ensemble des domaines d’action du MEEDDAT. Ce qui n’interdit en rien de la réorienter vers l’amont.

– La circulaire du 22 juillet prévoit que dans chaque région soit établi un plan de redéploiement de la capacité d’ingénierie (PRIR), et sa déclinaison au niveau départemental, en repositionnant les ETP sur les 12 champs d’action prioritaires définis dans la circulaire conjointe MAP – MEEDDAT du 10 avril 2008. Nous demandons à cette occasion qu’une réflexion soit engagée pour trouver de nouveaux modes d’intervention en dehors de toute concurrence (convention, mise à disposition…), dans la mesure où les politiques de développement durable relèvent d’une préoccupation légitime et commune de l’Etat et des collectivités. La circulaire retient également notre demande de mise en place d’un plan de GPEECC pour accompagner le repositionnement des agents concernés qui doit aussi être décliné localement.

– Il faut rappeler que la commande, conformément à la RGPP, porte bien sur un arrêt progressif de l’ingénierie concurrentielle en parallèle au redéploiement des ETP sur des missions nouvelles dans le champ du développement durable.

– Nous souscrivons à la constitution des DREAL et des DDT qui correspondent à ce que la SNITPECT revendiquait dans le rapport « Pour une refondation des services techniques déconcentrés de l’Etat » approuvé lors du congrès de décembre 2007. Mais il faut construire un cadre d’action clair, respectant les missions, les priorités, les modes d’interventions, l’affectation des moyens pour les politiques publiques du développement et de l’aménagement durables.

– Par contre, nous alertons sur le danger de perte de substance et de neutralité des avis de l’Etat faute d’analyses contradictoires. Il convient donc de mettre en place des mécanismes permettant de préserver les diversités d’approche.

– Que les DDT soient placées sous l’autorité des préfets, cela n’a rien de nouveau. Par contre, que sous couvert d’interministérialité, on veuille casser le lien entre ces services et les ministères, c’est dangereux et contre-productif. Etre interministériel signifie être au service de plusieurs ministères et adapter au contexte local les politiques de l’Etat, pas les définir.

– Nous refusons tout détricotage des DDT par transfert de missions vers d’autres services, au-delà du volet social du logement à la DDPCS. On se retrouverait sinon avec des directions qui auraient le plus grand mal à fonctionner à l’instar des DDE post-DIR. Pire, cela entraînerait inéluctablement un affaiblissement de la transversalité et de la polyvalence qui sont pourtant des facteurs déterminants pour la réussite des politiques d’aménagement et de développement durables alors que c’est en bonne partie la raison qui a amené à la création du MEEDDAT.

– Les DDT doivent être construites sur le socle des DDEA. Il faut au contraire les densifier et les consolider au-delà de leurs missions actuelles, en faisant en sorte que le MEEDDAT (ou autres ministères) et les DREAL (ou autres directions) leur sous-traitent des missions que ce soit dans les domaines de la biodiversité et de la protection des milieux, de la politique énergétique, des transports et déplacements, de l’intelligence du territoire, des déchets, du bruit, de l’appui au développement durable, etc, qui sont au mieux embryonnaires dans les DDE. Il serait pertinent de définir comment les DDT se mettront en capacité de capter et développer ces missions ; cela suppose de le prévoir dès la constitution de l’organigramme à rendre début 2009.

– Les fusions de services entraînant inévitablement une réduction du nombre de postes d’encadrement, il n’est pas possible de ne pas s’interroger sur ceux qui resteront à pourvoir et sur le respect de l’adéquation grade/fonction. A égalité de compétences, de responsabilités avec les autres corps, les I(D/C)TPE (idem pour les autres ingénieurs) doivent avoir leur place et à tous les niveaux de fonction, y compris DDT.

– Les préfets savent qu’ils ne réussiront pas une DDT (ni une DDPCS) sans les agents et cadres du MEEDDAT et du MAP et donc qu’il leur faudra s’appuyer sur eux. Les ITPE s’interrogent naturellement sur leur devenir personnel dans ce contexte où les repères traditionnels concernant les parcours professionnels et les perspectives d’évolution de carrière sont en pleine évolution. Compte tenu du niveau des postes que les ITPE de 1er et 2ème niveaux ont été habitués à occuper jusque là, que ce soit en terme de volume de responsabilités, de management ou de nature des missions exercées, chacun s’inquiète légitimement sur l’évolution de son positionnement après la constitution des DREAL et des DDT. Il est donc indispensable de trouver des solutions pour sortir par le haut d’une situation qui pourrait très vite devenir inacceptable.

– Nous serons extrêmement vigilants sur l’élaboration des organigrammes afin qu’ils contiennent au moins l’ensemble des domaines d’activité et des missions des services actuels et que chaque ITPE ait un poste correspondant à ses aspirations professionnelles, ses contraintes personnelles, son grade et sa fonction.

S’agissant par définition du cœur de métier de ses membres, le SNITPECT porte une attention particulière au devenir des métiers et missions de l’ingénierie chez les multiples employeurs d’ITPE. Notre syndicat a donc défini ses positions en la matière au fil des nombreux rapports approuvés en Congrès. Ils ont démontré sa capacité à évoluer en fonction du contexte. Les éléments ci-après sont la synthèse des positions actualisées de notre syndicat.

Faux débats et contre-vérités

– Le SNITPECT déplore le retrait progressif de l’Etat des missions d’ingénierie et plus encore le désordre dans lequel il se fait, sous la contrainte, souvent mal maîtrisée, de la restriction budgétaire et de la concurrence. Pour autant, dans le contexte actuel, notre syndicat a clairement affirmé dans son rapport « ingénierie et fonctions publiques » de 2006, la nécessité de revoir les modalités et le périmètre de l’ingénierie de l’Etat.

– Par contre, prendre le problème sous l’angle du type de prestations introduit de faux débats et aboutit à des solutions contre-productives, voire dangereuses. Se focaliser sur la suppression ou la défense de l’AMO, de la maîtrise d’œuvre ou de l’ATESAT ne fait que cacher l’absence d’ambition, de réflexion et de moyens qui prévaut dans le repositionnement de l’ingénierie de l’Etat. La question fondamentale n’est donc pas de savoir quelles prestations assure l’Etat mais quelles politiques, quelles missions et, par voie de conséquence et sans préjugés, avec quels outils pour atteindre les objectifs avec la meilleure efficacité.

– De même, ne mesurer la légitimité d’une intervention qu’à l’aune de son appartenance ou pas au champ concurrentiel, prétexte facile à toutes les réductions de périmètre, est un non-sens : toute l’ingénierie est potentiellement concernée, l’AMO pas moins que la maîtrise d’œuvre. Cela conduit l’Etat à ne plus même être en capacité d’assurer ses missions et le portage de ses politiques. Il est donc aussi absurde de rejeter sans distinction toute maîtrise d’œuvre qu’il est illusoire de prétendre préserver l’ingénierie de l’Etat par le seul biais de la maîtrise d’ouvrage. En outre, le SNITPECT dénonce de longue date l’interprétation extensive des notions de concurrence et de « in house » que fait notre ministère (et la jurisprudence récente lui donne raison). D’ailleurs, arguer que l’ingénierie de l’Etat porterait tort à l’ingénierie privée, dont elle ne représente que 2% en volume, est spécieux. Faut-il rappeler que, bien souvent, elle n’a fait que se substituer à une offre privée inexistante ou inopérante et qu’elle a apporté une contribution notable (en assumant, par exemple, la prise de risque initiale) au succès, y compris à l’international, de nos entreprises d’ingénierie et de BTP qui ne semblent pas mal s’en porter ?

– Pour le SNITPECT, on ne peut pas dissocier le devenir et la réforme de l’ingénierie pour compte de tiers de celle pour compte propre. Les compartimenter amène invariablement à privilégier l’une au dépend de l’autre et, par ricochet, à ne mener que partiellement les efforts de modernisation. L’exemple récent de la DGR/DIR, bien que très réussi du point de vue de la modernisation de l’ingénierie routière de l’Etat, a encore montré que cela conduit à affaiblir certaines composantes (les DDE en l’occurrence) et à déstabiliser l’ensemble. Ajouté à la création de doublons, aux querelles de chapelles que cela suscite et, surtout, à la perte de transversalité (autrement dit de la capacité à intégrer dans un même projet des problématiques et des compétences multi-sectorielles), essence de notre ministère aujourd’hui plus encore qu’hier, on peut douter de la pertinence d’une telle approche. C’est donc bien à une réflexion sur l’ensemble de l’ingénierie de l’Etat et au renforcement de la polyvalence et de la transversalité qu’appelle notre syndicat.

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Rechercher la plus-value de service public et l’excellence

– Par réalisme, le SNITPECT admet qu’au-delà même de l’évolution des méthodes, il est aujourd’hui inévitable de reconsidérer les missions de l’ingénierie de l’Etat pour reconcentrer des moyens en constante déperdition. Pour ce faire, plutôt que d’aborder la question par le biais du type de prestation, notre syndicat considère que la nécessaire sélection des missions doit se faire sur la base des enjeux de service public soulevés par le projet. Autrement dit, une mission de maîtrise d’œuvre peut être stratégique si elle porte sur un projet à fort enjeu (énergie, assainissement, déchets, sécurité routière, traitement des territoires en difficultés, etc.), alors qu’une mission d’AMO peut être sans intérêt si elle porte sur un projet sans enjeu pour l’Etat ; et inversement.

– Sans même aborder la question de la solidarité vis-à-vis des collectivités les plus fragiles, il serait aussi absurde de supprimer indistinctement toute l’ATESAT, au motif que l’on n’a pas su se donner les moyens de la recentrer et de la faire monter en gamme. Il nous semble au contraire indispensable, là aussi, de la convertir à des thèmes à forte plus-value de service public comme l’habitat, le développement durable, l’assainissement, les risques, les déchets ou toutes les opérations où la sécurité est en cause.

– Le SNITPECT considère donc que le choix des missions, des projets et des prestations doit se faire sur la plus-value de service public attendue et sur l’opportunité qu’ils donnent de porter les politiques de l’État. Cela suppose, en tous cas dans ce champ de l’ingénierie, de développer la gestion par projet. Cela suppose aussi un travail de fond, exigeant, pour le choix des projets.

– L’autre caractéristique qui doit fonder l’ingénierie d’Etat est l’excellence. A ce titre, elle doit être innovante, c’est à dire être à la pointe de la technique et porter les évolutions des règles de l’art ; elle doit être exemplaire, en portant des projets de qualité qui sans son apport ne pourraient pas voir le jour, en offrant la démonstration de la faisabilité des politiques qu’elle porte et en assurant neutralité et objectivité des décisions ; elle doit enfin être experte, c’est à dire offrir aux décisions et projets de l’Etat le plus large et le plus haut niveau de compétence, pour les rendre sûrs et incontestables. Le réseau scientifique et technique doit rester une pièce essentielle de cette excellence.

– Au-delà, il est aussi essentiel que l’Etat conserve sa réactivité et sa capacité d’analyse et d’intervention en situation de crise. C’est à l’évidence incompatible avec le recours à des prestataires externes

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Des routes au Grenelle : une ingénierie partagée repositionnée sur des champs élargis

– Il est évidemment indispensable de renforcer au premier chef les missions incombant directement à l’Etat qu’il s’agisse de réalisation d’ouvrages, de mise en œuvre de politiques, de gestion, de contrôle ou d’expertise, bref tout ce qui pourrait, un peu rapidement, être ramené à l’ingénierie pour compte propre (l’ingénierie étant prise dans une acception large d’approche technique d’une problématique ou d’une mission).

– Le SNITPECT admet donc parallèlement que l’Etat puisse se désengager partiellement de l’ingénierie pour compte de tiers. Par contre, il considère que nombre de ces prestations présentent un intérêt commun pour l’Etat et les collectivités. La contribution de l’Etat constitue un moyen de porter une politique publique, complémentaire à celui du financement. Il s’agit même d’un moyen de portage plus sûr puisque la mobilisation de sa propre ingénierie apporte à l’Etat les meilleures garanties quant à la conformité finale à la politique publique visée. Notre syndicat demande donc la définition et la mise en œuvre d’une ingénierie d’intérêt partagé centrée sur la plus-value de service public, en substitution à l’IAT et autre ingénierie pour compte de tiers.

– Si l’intérêt est partagé, les prestations doivent se faire par le biais de conventions ou d’utilisation d’outils communs qui échappent aux règles de la concurrence. De même, il est indispensable que les collectivités puissent accéder au RST hors concurrence, qu’elles participent à son pilotage et y emploient si nécessaire du personnel. Nous demandons avec insistance l’aboutissement de cette ouverture du RST.

– La notion d’ingénierie d’intérêt partagé plaide pour la constitution de plates-formes locales d’ingénierie publique (ce terme ayant alors un sens large) regroupant les savoir-faire tant des services de l’Etat – notamment les DDEA – que ceux des collectivités et en particulier des conseils généraux.

– Dès lors, les missions menées dans le cadre strict de la concurrence ne concerneraient pas les projets à plus-value de service public et constitueraient donc un volume d’activité résiduel dont l’intérêt serait de maintenir une capacité d’ingénierie mobilisable dans les situations particulières, notamment les crises, de garantir une offre publique de référence, de tester la réactivité et de maintenir la compétence des équipes de l’Etat.

– Dans un tel cadre, le SNITPECT considère indispensable et urgente la définition d’un projet stratégique pour l’ingénierie et le RST, orienté vers toutes les politiques publiques portées par le MEEDDAT. Alors que la création de ce ministère est censée affirmer la priorité donnée aux problématiques de développement et d’aménagement durables, il est en effet pertinent, nécessaire et légitime de repositionner l’ingénierie de l’Etat sur ces domaines et, en particulier, sur les priorités d’actions à retirer du Grenelle de l’environnement ; y compris, comme on l’a vu, pour ce qui concerne l’ingénierie d’intérêt partagé : ce serait un signal fort de la volonté de l’Etat de diffuser le développement durable à l’ensemble de la société. Pour autant, cela ne peut pas se faire par la perte de compétence et de capacité d’intervention des autres secteurs plus « traditionnels » du ministère (installations classées, risques, eau, infrastructures, transports, sécurité routière, urbanisme, habitat, etc.).

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Stratégie, pilotage et GPEC

– L’approche par les enjeux de service public, nécessite de rapprocher le pilotage de l’ingénierie pour compte propre et pour compte de tiers en ce sens qu’il s’agit de traiter de la meilleure façon de mobiliser des moyens intellectuels de l’Etat pour le besoin des politiques publiques. De façon plus générale, le SNITPECT considère comme indispensable que la définition (ou à tout le moins l’harmonisation et la transversalité) de la stratégie globale du MEEDDAT, de même que le pilotage de l’ingénierie, relèvent directement du secrétaire général.

– Le concept d’ingénierie d’intérêt partagé doit amener à favoriser les passerelles entre fonctions publiques. C’est aussi pourquoi le SNITPECT défend une politique volontariste d’essaimage et le passage à un statut inter-fonctions publiques pour le corps des ITPE. Par ailleurs, le repositionnement de l’ingénierie de l’Etat sur les missions élargies du MEEDDAT et, plus généralement, la réforme de cette ingénierie doivent nécessairement être accompagnés par une politique ambitieuse de GPEC et de formation.

(Avril 2008)

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Voir aussi :
– Positions du SNITPECT sur la nouvelle organisation de l’Etat et l’ingénierie
– Circulaire « Plan d’évolution des Cete » du 15 juillet 2008
– Circulaire Ingénierie du 22 juillet 2008